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我国工程项目管理30年的改革与发展

原国家计委施工管理局总工程师  张检身 

　　工程项目管理改革自上世纪70年代末由原国家建委提出，到2008年国家体育馆建成投入使用这30年，大体上可以分为问题提出、探讨研究、改革试点、推广实践、法制建设5个阶段。

　　第一阶段：将工程项目管理提到重要位置，始于1978年原国家建委重组后，1980年制定《国家优质工程奖励条例》。

　　20世纪70年代末，原国家建委明确提出，奖励优质工程不能针对某个施工企业，而应针对项目建设的特点和实施程序，确保项目建设“有效地利用时间、资源、技术和人力，确保工期和不超概算，按技术标准进行规划设计和组织施工，确保工程质量和实现使用功能”。同时指出，“优质工程”必须是设计、施工 共同完成的建设产品。根据原国家建委党组的指示，由当时的设计管理局和施工管理局共同拟定了《国家优质工程奖励条例》，并把“优秀设计”作为“优质工程” 的首要条件。同时决定在工程项目总概算内列入“法定利润”，以推进建设工程项目管理的改革。

　　1981年中国国际经济咨询公司成立，1982年中国国际工程咨询公司成立，咨询业的引进为推进我国建设工程项目管理改革提供了条件。1982 年末，原国家建委撤消,计划派往瑞典、西德和日本的3个“项目管理”考察组没能成行，后经有关部门决定改为“质量管理”（即国家对工程质量的监管和社会团 体对工程质量的监理）考察组。1984年3个考察组提出“借鉴国外经验，根据工程建设的特点，设计和施工企业要改进管理，应以项目管理为核心建立在国家投资主管部门业务指导下的专门机构，对建设工程质量进行政府和专业组织相结合的监督管理体系”的报告。原国家计委明确提出应坚持“先进、成熟、经济、适用、 可靠”的技术吸收和引进原则，与自主创新相结合，先从施工企业改革入手实现工程项目管理的现代化。

　　第二阶段：学习“鲁布革经验”，为我国工程项目管理与国际项目管理接轨探索研究阶段。

　　鲁布革水电站引水系统工程是我国第一个利用世界银行贷款、第一个实行国际招标、第一个采用FIDIC合同文本、第一个实行工程监理制度、第一个 施工企业按照管理层和作业层两个层次组织施工的项目。“鲁布革”的管理方法和施工组织形式为我国施工企业实施“项目管理”提供了经验，同时也将我国项目管理改革和学习国际项目管理“业主－工程师－承包商”模式开始提到议事日程。从1984年原国家计委根据国务院指示派出调查组去鲁布革水电站总结日本大成建设株式会社（以下简称“大成建设”）中标组成“鲁布革引水工程作业所”经验，到1986年国务院领导提出学习、总结鲁布革水电站工程使用世界银行贷款建设工程项目的管理经验，为工程项目管理改革探索研究阶段。

　　在鲁布革引水系统工程中，日本大成建设公司经国际投标中标后，只用30人组成“鲁布革工程作业所”，按照国际通用工程合同“业主－工程师－承包 商”模式进行项目管理。而施工人员全部“按岗定人”，人员选自我国水电第十四工程局，并实行持证上岗。在4年的施工时间里，无论是工程质量、施工进度还是 工程成本，都为我国项目管理做出了示范。这种做法当时被国内媒体宣传为“鲁布革效益”。因此，国务院指示原国家计委要借鉴国外经验，对我国建设工程项目管理体制进行改革，并责成当时的国家计委、国家体改委、劳动人事部、建设银行和国家工商行政管理局共同抓此项工作。

　　为全面推进项目管理改革，原国家计委决定强化项目建设前期工作，强化项目建设可行性研究工作，同时建立项目立项咨询评估制度。项目立项应由工程咨询单位进行项目咨询评估后再行决策，决定将项目总概算的“法定利润”改为“计划利润”，并提高“计划利润”水平。同时，提出建立工程质量监督检查专业机 构，对项目建设实施施工监理。这几年的工作，可认为是我国工程建设领域学习国际项目管理模式进入了探索研究阶段。

　　第三阶段：从1987年原国家计委等五部联合颁发的“计施（1987）2003号”文件为起点到1993年，为工程项目管理改革试点阶段。

　　1988年，国家机关业务进行了调整和改革，原国家计委所属施工管理局、设计管理局等单位划出组建建设部。原建设部主管工程设计与工程施工，设立了设计管理司、建筑业司，同时还设立了建设监理司负责指导全国建设工程施工监理业务。1993年，国家明确提出国有企业要建立现代企业制度，提出“要建立开放竞争有序的市场运作体系”。因此，原建设部决定将18家试点企业扩大到50家，并制定和出台“分类指导、专题突破、分步实施，全面深化施工管理体制改革工作”的指导意见。施工企业开始试行项目经理负责制的同时，原建设部与人事部联合颁布了工程监理工程师全国统考和注册制度，这说明我国不仅组建了独立 的工程监理单位，而且有了专业化的监理人才队伍。原国家计委为把项目管理改革工作做好，将“项目后评价”列入了建设程序。这标志着我国工程建设领域在项目管理上开始进行规章制度的改革，我国项目管理与国际接轨从理论研究到实际操作开始进行全面改革。有些行业如水电、冶金、化工等工程施工企业，开始有计划地 试点推行国际项目管理模式，为我国进行项目管理改革积累了实践经验。同时，有些工程施工企业也获得了可喜的科研成果。如宝钢工程建设提出的“工程项目建设是三元复合结构”的理论，化建三公司提出的“施工动态管理与矩阵作业法”均获得国家科技进步奖。

　　第四阶段：从1994年原建设部发布《关于推行项目管理的指导意见》，到1997年国家颁布《中华人民共和国建筑法》，为推广和深化项目管理改革实施阶段。

　　在这一阶段，政府有关部门围绕建立现代企业制度，按照国际惯例推行项目管理做了大量的调查研究和系统的科学总结，并从理论和实际上进一步明确了项目管理的内涵，明确了推行项目管理的指导思想、意义、目的和运作方法。根据国家标准GB/T4754－94规定，建筑业是国民经济的一个独立生产部门， 在国民经济16个门类中排行第五，建筑业在国民经济建设中的作用为制定《中华人民共和国建筑法》提供了依据。建筑业在国民经济中的重要性，对建设企业的全面改革起到了巨大的推进作用。随着改革的不断深化，国家有关部门提出建设工程管理四项制度（项目法人负责制、工程监理制、招标投标制及合同管理制），为完 善与实施全国统一的项目管理提供了理论基础与操作程序。建立项目立项咨询评估制度，为建立和发展工程咨询业提供了法律依据。工程咨询服务是充分利用准确信息，集中专家们的群体智慧和经验，运用现代科学技术、经济管理、法律法规和建设标准等有关方面的知识，为投资决策和项目管理服务，是当今国际项目管理的重 要内容。为了与国际工程咨询业接轨，推进我国工程咨询业发展，1994年，原国家计委发布了《工程咨询单位资格认定暂行办法》，规定了全国工程咨询企业 （单位）资质等级标准，并从建设程序出发将企业资格审定内容划分成相应阶段。工程咨询企业（单位）资质等级的认定为推行国际项目管理模式“业主－工程师－承包商”体制创造了条件和组织保证。

　　第五阶段：从1998年《中国人民共和国建筑法》的正式实施，到2002年5月开始执行《建设工程项目管理规范》，为项目管理改革从理论探索提升到实践运作和法制建设阶段。

　　继《中华人民共和国建筑法》1998年正式实施后，1999年国家又先后颁布了《中华人民共和国合同法》和《中华人民共和国招标投标法》等法 律。国务院在2000年又先后颁布了《建设工程质量管理条例》和《建设工程勘察设计管理条例》（以下简称“三法二规”）。“三法二规”的发布及有关部委的配套文件的制定与实施，为我国建设工程项目管理向法制化、科学化、有序化方向发展提供了依据。“三法二规”不仅初步界定了项目管理各有关方面工作的责任， 而且对项目管理在建设市场的运作程序也用法律法规给予规定。但也应认识到，由于对国际项目管理的内涵缺乏全面理解，未能进行统一安排和规范化指导，项目建设前期工作的技术标准未及时出台，这对统一推广带来了一些困难。

　　为巩固施工单位项目管理改革成果，促进工程施工的改革与管理规范施工企业职责，有关部门制定了《建设工程项目管理规范》，并于2002年开始实 施。这为我国工程项目管理学习应用国际“业主－工程师－承包商”管理方法创造了条件，使我国项目管理运作开始走上法制建设轨道。为2003年后我国工程项 目建设，特别是奥运工程采用工程总承包和“代建制”提供了保证。 

来源:《中国建设报》